地方政府隐性债务内涵特征与化解策略

2023年，国家政策持续关注和聚焦于地方政府隐性债务化解。中央经济工作会议多次强调，要加强地方政府债务管理，坚决遏制增量、化解存量。财政部也明确提出，各地要坚决遏制地方政府隐性债务扩增，要制止违规举债行为，要加强对融资平台公司的规范化治理。“十四五”期间，地方投融资平台已进入转型发展的关键时期，投融资平台如何快速有效化解债务、如何打破平台公司负债率过高的瓶颈，已成为当前地方政府和平台公司迫切需要解决的重要问题。

一、地方政府隐性债务内涵特征

2018年，中央以未公开形式发布了《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号），对隐性债务做出了解释。根据媒体披露的内容，“地方政府隐性债务是指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务”。

根据财政部的说明，隐性债务的融资方式主要有两类：

1、国有企事业单位等机构为政府举债、并由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务;

    2、在政府投资基金、PPP、政府购买服务过程中政府方约定通过回购本金、承诺保底收益等明股实债形式的债务支出。

隐性债务具备以下三个主要的核心特征：

（1）决策主体是地方政府;

（2）资金用途是公益性项目建设;

（3）偿债资金来源于政府财政资金。

如果同时满足以上三点，就可以认定为地方政府隐性债务。

二、地方政府隐性债务化解策略

2023年8月28日十四届全国人大常委会第五次会议审议《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》，《报告》明确下一步财政五大重点工作，其中包括防范化解地方政府债务风险，主要有三大要点：

（1）制定实施一揽子化债方案;

（2）中央财政积极支持地方做好隐性债务风险化解工作，督促地方统筹各类资金、资产、资源和各类支持性政策措施，紧盯市县加大工作力度，妥善化解存量隐性债务，优化期限结构、降低利息负担，逐步缓释债务风险。

（3）加强跨部门联合监管，始终保持高压态势，强化定期监审评估，坚决查处新增隐性债务行为，终身问责、倒查责任，防止一边化债一边新增。

未来的化债更有可能采取“一揽子”、组合拳的形式，动用一切可以动用的资源。虽然一揽子化债方案还有待正式公开，但市场各方对其中可能推出的部分重要措施已有很多预测。隐债化解需短期与中长期措施相结合，坚持以时间换空间的原则，在发展中解决问题。

1、 短期化债措施

（1）发行再融资专项债进行隐债置换

自7月24日中央政治局会议提出“一揽子化债方案”后，网上就盛传起一篇外媒彭博的报道，称财政部即将下达约1万亿元地方政府再融资债券额度，利用历年结存限额置换部分地方隐性债务。除北京、上海、广东和西藏外，其余省级地区均可以用再融资债券来偿还隐性债务，对12个“高风险”省市地区（包括贵州、湖南、吉林、安徽及天津），在配额上将给予更多支持。

在当前地方政府隐债风险重又抬头的情况下，市场非常期待决策层能够再启债券置换窗口。2023年1月7日，银保监会主席郭树清接受采访时提到“积极配合化解地方政府隐性债务风险，督促金融机构增强风险管理能力，有序开展地方政府债务置换，推动优化债务期限结构，降低利率负担”。

不过特殊再融资债券本质上属于地方政府法定债务，根据相关法律法规地方政府法定债务进行限额和余额管理，要求在年末时点全国地方政府一般和专项债务的余额不超过当年限额，以再融资债置换存量隐性债务，相当于以增加法定债务额度的方式减少隐性债务，因此发行规模存在额度上限。利用现有历年结存债务限额发行再融资债券对部分隐债进行置换是一个可以接受的合理方案，既不会突破地方法定债务限额和余额管理的法规规定，也能够有效缓解化债最困难地区。

（2）争取金融资源对隐债进行展期降息

“由企事业单位协商金融机构通过借新还旧、展期偿还”是2018年财政部提出的化债六法之一，近几年金融机构协助化债的具体方式也有所变化。

第一种方式是金融机构隐债置换。

2019年6月六部委联合发布《关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见（国办函40号）》指导金融机构和融资平台公司对隐性债务进行置换，允许借新还旧，置换到期债务本金。2019年底针对置换工作出现的各种问题，银保监会补充发布《关于配合做好防范化解融资平台到期存量政府隐性债务风险工作的通知（银保监会45号文）》，及时修补了置换工作中的漏洞，例如规定不得用流动资金贷款置换隐债；债权债务关系必须清晰一一对应，不得捆绑式操作；项目不具备可持续性、还款来源不确定、明股实债等情况不得置换；期限原则上小于化债期限，不能超出隐性债务在隐性债务系统中录入的化解期限，不能超过整体隐性债务化解期限，即2028年。2019年中到2020年中近一年时间，各银行积极开展置换工作，满足条件的隐债基本已被置换完毕。

2021年7月银保监会发布的《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（简称15号文），再次明确到期隐性债务可以置换。意味着置换将一直是隐债化解的重要方式。

第二种方式是债务重组。

比较典型的例如遵义道桥贷款重组。2022年12月30日，遵义道桥建设（集团）有限公司（下称“遵义道桥”）发布关于推进银行贷款重组事项的公告。根据公告，该次遵义道桥的银行贷款重组涉及债务规模155.94亿元，以债权保全为前提，按照重组协议，重组后银行贷款期限调整为20年，利率调整为3.00%/年至4.50%/年，前10年仅付息不还本，后10年分期还本。核心内容是时间换空间，延长债务期限，减免债务本息。

第三种方式是获取新的融资，用以周转存量隐性债务，实现融资正向循环。主要是两个情形：

a.  2023年6月30日中国银行间市场交易商协会发布《关于进一步发挥银行间企业资产证券化市场功能增强服务实体经济发展质效的通知（中市协发〔2023〕107号）》，其中提出“支持债务压力较大地区企业缓解债务压力。在符合防范化解地方政府隐性债务相关政策的基础上，支持债务压力较大地区的企业以应收账款、商业物业、基础设施及其收益权等优质存量资产，因地制宜创新拓展资产证券化融资，探索在控杠杆模式下形成投融资正向循环。”这种做法实质还是盘活存量资产的方式化债，不同于“资源出让型”化解债务模式直接出让国有资产权益偿债，这种方式是间接以存量资产进行资产证券化融资偿债，资产所有权并未真正出让（资产证券化过程中资产转让给SPV本质上不同于一般意义上的资产转让）。

b. 2023年6月以来，天津、河南、浙江、辽宁、山东等省陆续有一些国有大行和地方政府签订协议，承诺为当地化债提供金融支持。此外，城商行和农商行由于与地方政府往来更为密切，其化债能动性可能更高。而政策行本身就承担着很多基建、乡村振兴等领域的项目投资，在债务置换和重组方面的可操作性最高。8月1日央行、外管局在2023下半年工作会议中要求“统筹协调金融支持地方债务风险化解工作”，后续或将有更多金融机构助力化债的动作。

这种操作方式一般是将一个地、县的所有城投公司进行集中分析、集中审批，将所有债务汇总作一个重组方案，但不会将贷款打包，不会实行统贷统还，贷款仍然与原有的借款人和项目一一对应。这主要是配合地方政府统一梳理和集中处置城投公司债务的行动。

（3）应急流动性金融工具（SPV）

据财联社、财新周刊等媒体报道，央行或将设立应急流动性金融工具（SPV），额度约为1.5万亿，由主要银行参与，配合财政的再融资债券，将一定程度上支持城投平台化解当下的流动性风险。

2023年 8月18日中国人民银行、国家金融监管总局、证监会联合召开电视会议，研究落实金融支持实体经济发展和防范化解金融风险有关工作。会议要求，金融部门要统筹协调金融支持地方债务风险化解工作，丰富防范化解债务风险的工具和手段，强化风险监测、评估和防控机制，推动重点地区风险处置，牢牢守住不发生系统性风险的底线。市场普遍认为，丰富防范化解债务风险的工具和手段，应包括应急流动性金融工具(SPV)，结合8月22日非对称调降LPR，用以稳定银行息差，利于商业银行参与到化债方案中。一方面会给银行体系提供期限较长、成本较低的基础货币投放，有利于银行体系流动性的进一步宽松，有助于缓解参与化债银行的资金压力，尤其是部分参与风险更高、债务滚续更为承压区域债务重组的银行；另一方面会一定程度上缓和城投债务系统性风险的发生，有利于提高银行体系资产质量，降低坏账风险。

2. 中期化债措施

（1）基建投融资市场化转型

未来政府应当逐渐从基建投资领域退出，除了纯公益性项目仍由政府直接投资外，其他项目都将进行市场化转型，政府投资的方式也应随之发生变化。无论是政府直接投资还是资本金注入，补助、补贴，这些以政府资金主导的投资方式本质上都受到政府预算和债务监管的约束，其规模具有上限，在政府预算与债务制度日益完善后，以政府资金主导的投资方式将不可持续。扩大基建领域企业投资主体的地位，放宽放活社会资本，包括民间资本投资基建项目，激发起社会资本的潜力，为基建投融资的扩容提供源源不断的资金支持。

彻底打破政信合作的旧模式，基建投资不再依赖政府信用和政府支出，政府持有项目实施主体的公司股权，而不是直接持有项目股权，政府不再直接投资运营基建项目。项目的立项主体为企业，属于企业投资项目，项目的后续资本金投入主要来自于项目自身的运营收益，市场化融资依靠的是企业信用，使基建投融资真正实现市场化运作，不会增加政府债务，从而形成良性循环和可持续发展。

（2）城投平台市场化转型

城投转型说了十几年仍然道阻且长，除了城投平台背负着沉重的隐债包袱很难化解外，政府主导的基建投融资模式不转变，城投转型就无从谈起，市场化转型是一个系统工程，城投转型是其中一个环节，必须和大环境一同转变。

整体思路仍应按照19号文的规定，对主要承担公益性项目融资功能、依靠财政性资金偿还债务的“空壳类”融资平台公司，应在妥善处置存量债务、资产和人员等基础上，依法清理注销；对兼有政府融资和公益性项目建设运营职能的“复合类”融资平台公司，剥离其政府融资功能，通过兼并重组等方式整合同类业务，推动融资平台公司转型为市场化运作的公益类国有企业；对具有相关专业资质、市场竞争性较强、规模较大、管理规范的“市场类”融资平台公司，在妥善处置存量债务的基础上，支持其转型为商业类国有企业。

3. 长期化债措施

隐性债务的形成从源头上来说还是因为中央与地方事权与财权不匹配导致的，中央财权过大，地方财权过小、事权过大，财政预算与限额管理的显性债务无法满足地方政府的需求，只能依靠隐性债务来弥补缺口。要根治新增隐性债务，必须适应宏观财政的新形势，逐步推动政府间财政体制改革。

理顺各级政府的财政关系，使各级政府的财力与其支出责任相匹配，主要包括以下几方面的工作：

（1）完成从五级（预算）政府到三级政府的转变，精简政府规模，改善政府服务效率，加强县级政府财力，例如推广省直管县财政制度，建立省对县的直接转移支付。

（2）将某些支出责任上收到上级政府，或将某些筹资责任放在更高层级的政府，以促进效率和公平，加强国内市场一体化，例如将养老、残疾、失业保险等支出收归到中央政府，以减少地方性的风险，同时有助于劳动力的全国流动和劳动参与率的提高。

（3）中央政府介入省以下政府间的财政收入分配。由于1994年分税制改革没有深入到省以下财政体制，目前省级以下的财政安排仍然由各省政府自行决定，导致了不同省份之间差别很大。一般来说较高层的政府获取的财政收入份额高于其支出责任，导致低层政府，尤其是县及县以下基层政府处于最为严重的收支不平衡状态。这需要重新界定和梳理各级政府的职责和财政自主权范围，即在全国范围内形成较为统一的各级政府财权与事权标准。

（4）赋予地方政府一定范围内根据地方经济和产业特点开辟地方税种的权利，增加地方政府财政收入。例如房产税、机动车税、拥堵费等。

（5）按照与财政事权和支出责任划分相适应的原则，规范转移支付分类设置。

（6）除统一要求以及共同事权下级政府应负担部分外，上级政府及其部门不得要求下级配套或变相配套。

（7）探索建立区域均衡度评估机制及指标体系，逐步加大常住人口权重。